善用土地資源 優化審批程序

評論 2022/08/16

分享:

分享:

香港土地資源緊絀,房屋及土地供應問題困擾本港多年。新一屆特區政府表示重視土地房屋供應,冀壓縮程序處理問題,並成立「土地及房屋供應統籌組」及「公營房屋項目行動工作組」,分別負責監察公私營住宅等用地,定期公布未來10年可供發展土地的供應預測,以及提升公營房屋落成效率。

香港測量師學會土地政策小組一直關注房屋及土地政策發展,自去年起研究新發展項目的泊車位標準、新招標地皮的賣地條件以及城市規劃委員會的審批程序,找出有關要求和程序是否有不合理或可改善之處。小組成員近日向特區政府提交3篇論文,闡述研究結果並提出建議,冀加快發展項目落成速度。

地庫停車場成本高 拖慢項目

香港地少人多,路面空間有限,泊車位數目嚴重不足。小組認為,運輸署一直盲目遵循《香港規劃標準與準則》第8章對於內部運輸設施的規定,往往忽視了地盤的特點,為發展項目的設計、規劃和土地價值帶來負面影響。

據屋宇署《認可人士、註冊結構工程師及註冊岩土工程師作業備考》APP-2規定,凡設於地面或以上的停車場,必須將50%的私家車停泊處納入發展項目的總樓面面積。發展商為了把停車場佔用的樓面面積降至最低,往往將停車場設於地下多個樓層,意味發展商需要向地底進行更深層的挖掘,導致建築成本增加、建築年期加長,拖慢住宅及非住宅項目的供應速度。

再者,根據屋宇署《2011年建築物消防安全守則》第B17.4條,建築物的地庫愈深,逃生途徑的消防安全要求愈高,例如5層地庫建築須設有至少6條逃生樓梯,這些樓梯不僅佔據每層地庫大量的面積,亦佔用不少寶貴的地面層樓面空間和臨街面作樓梯出口之用。

據土地政策小組的觀察:

1、1,500平方米以下小型地盤面對的問題尤其棘手。地盤面積愈小,興建多層地庫停車場的建築成本和難度愈高。由於地盤需要滿足坡道標準大小、車輛停泊角度、迴旋半徑、通道寬度、樓梯等各種要求,故地盤規模愈小,每個樓層可提供的泊車位就會愈少;地盤周邊須設置的必要建築物裝備,也會限制小型地盤的停車場出入口位置。

2、「工業用途」大廈的停車場申請要求非常嚴格,不利數據中心發展。數據中心對於泊車及貨物裝卸區空間的實際需求,比工業大廈或倉庫建築物少,盡管「現代工業用途」或「非住宅用途」地契條款容許數據中心用途,但大部分地契條款並未有就數據中心用途列明泊車位及貨物裝卸區要求。

3、即使泊車位充足,違例泊車亦會導致交通擠塞。以觀塘交通黑點為例,「我的九龍東」手機應用程式顯示,該區多幢大廈其實有不少閒置泊車位,但道路主要因為違例泊車而出現嚴重阻塞。

解決交通擠塞 須多管齊下

綜合上述觀察所得,小組認為加強交通管理和執法是不可或缺的,不能單靠提高新發展項目的停車場要求解決交通擠塞問題,因此提出以下建議:

修改《香港規劃標準與準則》,以顧及不同地盤的規模和建築物用途,並且為小型地盤提供豁免;

設立客觀審視地盤限制的機制;

要求警方採取更多執法行動,或採用智能執法系統;

提高違例泊車定額罰款;

從市建局先導計劃等的大型地盤着手,多加興建大型停車場;

重新審視深層地庫的技術要求,包括所須的樓梯數量等消防安全要求;

重新審視地面以上停車場的總樓面面積寬免機制,從而鼓勵發展商提供更多泊車位。

另外,小組亦審視了2019/20年、2020/21年及2021/22年3個財政年度共36份招標文件,就有關公眾停車場和政府、機構或社區(Government, Institution or Community,GIC)設施及影響評估的要求進行研究。分析顯示,當中25幅住宅用地的建築規約期限長達55至92個月,平均為68個月,比2013年時任發展局局長書面回覆立法會提問時表示的48至72個月建築規約期限長,反映政府土地買家需要應付更多賣地條件和發展挑戰。

小組認為,某些不必要的影響評估工作,導致發展項目延遲落成,影響房屋供應步伐。以啟德發展新區為例,發展密度、環境考量、交通及排污需求等技術問題,理應早在城市規劃階段經過政府考慮;然而,買家成功投得地皮後,仍需花大量時間履行影響評估等賣地條件,項目發展的時間和風險無可避免地增加,影響土地價值。

寬免賣地評估要求 加速房屋供應

「基建先行」不應淪為口號,而是應該果斷執行。若影響評估是必須的,而政府能夠在賣地前完成有關評估,則應該由政府事先進行,並免去賣地條件中不必要的影響評估要求,從而加快項目的發展進度,早日釋出房屋供應。

前行政長官林鄭月娥於去年的施政報告表示,政府將多管齊下增加院舍服務,包括透過賣地條件,要求私人發展商在合適的賣地項目提供特定福利設施,小組認為此方針的適切性值得重新審視。以旺角一幅小型地皮為例,政府要求中標者提供護老中心設施,此要求不僅限制項目的發展,也影響賣地收益;銅鑼灣一幅商業用地是另一例子,賣地條件要求發展商於有關地盤提供幼兒中心、長者日間護理中心和地區康健中心,此等用途並不符合該地皮甲級寫字樓的定位,而比鄰的「政府、機構或社區」用地更加適合興建這類福利設施。

雖然《城市規劃條例》第16條訂明,城規會必須在收到申請的兩個月內作出決定,但實際上本港的土地發展規劃過程十分漫長。為了找出規劃審批出現延誤的原因,小組在九龍東「其他指定用途」註明「商貿」地帶或「商業」地帶的略為放寬申請中,選出共14份規劃申請進行審視,研究結果如下:

審批過程冗長 索取過多細節

1、審批過程過於冗長:14宗申請個案當中,有12宗出現延誤,其中兩宗更被延期3次;「等待申請人提交進一步資料」為首次延期的普遍原因,這種情況一般是指申請人需要更多時間,對不同政府部門的意見作出回應(包括要求進行技術評估)。由城規會第一次會議當日,到最終(批准)會議當日計算,最長的考慮時期為15個月,遠遠超出《城市規劃條例》第16條訂明的兩個月期限。

2、就擬議方案索取過多細節:城規會成員在考慮申請個案時,要求申請人提交過量細節,例如其中一位成員就某宗申請表示「縱使申請人已就地庫、地面層及一樓圖則提供更多細節,但就更高樓層只提供簡略的指示圖,欠缺詳情」。在規劃申請階段,申請人實在難以確認布局設計的細節,尤其是內部布局,而更高樓層的布局,對於《城市規劃條例》第16條的略為放寬地積比率限制及建築物高度限制申請之相關性不大,過度要求細節會增加申請人提交申請的難度。

建議難實行 或減可用面積

3、不相關的考量:根據某宗申請個案的城規會會議紀錄,某成員指非牟利機構申請人擬議的醫療相關用途,會為公眾帶來利益,故認為申請人不應該將樓層出租予私人臨床服務用途。小組認為,非牟利機構的營運應該由其他相關條例或政府部門監管,而非城規會應該考慮的範圍。

4、難以實行的建議和要求:某些城規會的建議和要求,難以於契約修訂和提交建築圖則階段實行。在14宗個案中,城規會要求3宗個案的申請人於沿着大廈臨街面設置玻璃簷篷,其中一宗個案的申請人為回應城規會的憂慮,提議設置2.5米寬的簷篷。在實行階段,這些簷篷所覆蓋的空間,很可能須根據批地和建築圖則而納入項目總樓面面積,導致重新發展的「可用」樓面面積減少。

縮短部門回應時限 精簡流程

基於上述研究結果,小組向規劃署和城市規劃委員會提出以下可行的建議:

縮短各部門回應的時限:鑑於法定時間為兩個月,各政府部門提出意見的時限應該縮短,好讓申請人有足夠時間作出回應,或修改申請計劃書。

規劃署應給予技術意見:若規劃署不給予技術可行性等的技術意見,將增加申請人遵從城規會意見的難度。規劃署向城規會簡述某宗申請時,應該清晰地提醒城規會成員,注意有可能影響發展計劃執行效率的技術問題,並提出有效的改善建議。此外,規劃署應在會議進行期間,就城規會成員的回應提供專業意見,若有關的回應技術上可行,便應該轉達申請人。

容許申請人參與:建議容許申請人直接向城規會成員解釋因由,使他們在城規會會議期間能夠即時作出回應,從而精簡流程,減少延誤。

縱使2020年施政報告表示,政府將不遺餘力尋覓及開拓可發展用地,並且會加快土地發展速度,但冗長的規劃申請審批程序,耽誤了私人項目的發展進度。規劃署應確保相關部門加快回應速度,並在審議技術問題期間或之前,向城規會成員提供專業意見,從而加快私人重新發展項目的落成,增加土地及房屋供應。

行政長官李家超上任個多月,他當選時表示將優先處理房屋問題,包括令整個建屋流程達到「提速、提效、提量」,筆者冀本屆政府能夠廣納意見、對症下藥,加強統籌工作,改善土地資源運用,精簡發展流程。

香港土地資源緊絀,房屋及土地供應問題困擾本港多年,而冗長的規劃申請審批程序,會耽誤私人項目的發展進度。(資料圖片)

撰文 : 陳致馨 香港測量師學會產業測量組主席

欄名 : 評論‧世情

緊貼財經時事新聞分析,讚好hket Facebook 專版