引入社會影響評估 以人為本施政

評論 2022/08/22

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立法會全體議員大會雖然正處於夏天休會期,但上周三特區政府已恢復「前廳交流會」的安排,由政務司司長率問責官員團隊與議員商討,有哪些緊急或須優先處理的政策措施,務求施政方向和進度能夠盡量符合代議士乃至公眾之期望。

3大傳統評估 充斥對立爭拗

事實上,距離特首李家超發表其首份施政報告只剩不到兩個月時間,今次行政與立法機關代表在前廳交流,毫無疑問是希望摸清各政治板塊的訴求,同時也交代一下政府有哪些局限和底綫。有趣的是,與過去施政報告諮詢分批接見個別政團的做法相比,這種集合各黨派老中青幾代人的閉門互動溝通,也讓議員們稍稍看清楚盟友或政見不同者的訴求和立場,到底與自己所想有多大落差,從而在官員的坦誠分享及引導下,相對較容易尋求共識。

鑑於上述所推演的「行政與立法」和「建制派板塊之間」皆存在良性合作基礎,故新政若想大膽勇進,官員和議員自當運用一套創新的政策思考框架--留意傳統的政策制定方式總帶點「攻防戰」味道,議員積極爭取,而官員們則因為資源、人手和時間等限制,只能在量入為出的大原則下還價,並承諾「盡做」;固然在反對派仍在議會的日子,這場攻防戰又走到另一極端,也就是鮮有深入討論客觀層面有何局限,變成意識形態之爭,不惜玩弄程序來煽動社會分化,犧牲大好機會去挑起內地與香港矛盾。

然而,無論是哪類攻防戰,爭拗點經常也源於3類評估:環境影響評估(Environmental Impact Assessment,簡稱EIA)、交通影響評估(Traffic Impact Assessment,簡稱TIA)以及文物影響評估(Heritage Impact Assessment,簡稱HIA)。這3類評估研究由於牽涉不同階層,所以會衍生種種政治及訴訟層面的風險--例如EIA有時會反映鄉事勢力有何不滿,或因為牽涉保育及污染問題而引起中產階層反對;TIA則往往與當區居民生活有關,亦關乎公共運輸機構的營運;HIA相比之下感覺是做得較為粗疏,畢竟香港甚少文物,故主要是看看工程項目會否影響祖墳,不過一旦出現沙中綫發現宋元時期古蹟這種狀況,便立即引發軒然大波。

值得反思的重點,是這些影響評估的研究方式,本質上就充滿「對立」意識,也就是先聚焦發展項目將帶來哪些負面影響及何等破壞(攻),然後才提出如何補償或盡量安撫(防)。如此設計的評估及相關法定程序,結果是自動把經濟效益和環境/民生/歷史/文化視為互相矛盾,容易在社交網絡傳播下被扭曲或放大,誤導部分市民與政府處於極端對立面,並非以持續溝通達致互相理解作為整個流程的核心。

涉扶貧長者 青年健康大灣區

現時3類影響評估的設計概念,還會衍生另一風險:在香港必須加快發展步伐的當下,當局有很大誘因透過精簡程序的手法減少阻力,藉以縮短整個流程所需時間,可是如此則有更大機會忽略一些系統性問題,到發現弊處或盲點時才作修正,反而需時更久而得不償失,更可能打擊公眾認受程度。

更有效的做法,其實可以參考前廳交流會模式,在現時EIA、TIA和HIA之上,加入一個更為綜合性質的「社會影響評估」(Social Impact Assessment,即SIA)。想像3類影響評估反映了不同政治板塊的利益和憂慮,而SIA則是一種「前廳交流」式的探討研究:除卻列出客觀的負面影響以外,也會從以人為本的角度,分析項目對各階層有哪些正面效益,並從互相比較中作出取捨,收窄分歧以尋求共識。此涵蓋性SIA至少應該包含以下5大範疇:

第一是扶貧效果--香港回歸以來的扶貧政策,傾向以公帑開支政策介入,然而真正關鍵也許是大型發展項目及衍生的經濟成果,並未產生顯著的滴漏效應。因此,未來的發展項目(尤其北部都會區)應該衡量新增房屋及公共設施對低收入階層的效益為何。

第二是對長者影響--與扶貧相關的密切課題,是本港人口老化下高齡人口如何生活。新的項目能否具體解決「雙老難題」(老人家住在老化舊樓),特別是用甚麼手法勸長者搬往新區,以及遷居後有何配套措施以開心安老,政府有責任評估及向公眾講解。

第三是對青年影響--人口曲綫另一端的青年階層,國家主席習近平在今年七一囑咐特區管治者要用心處理新一代的「學業、就業、創業、置業」問題。新項目能夠如何幫助年輕人在此「四業」有所發展,SIA應當以推演情景(scenario planning)輔以數據說明。

第四是對健康影響--不論是人口老化帶來沉重的醫療開支,抑或新生代追求工作與生活平衡,加上世紀新冠疫情引發全民更加關注健康及公共衞生,新發展項目能怎樣改變香港人過去那種壓迫而緊張的生活方式,公共空間規劃和用途可如何創新,SIA亦必須進行綜合而深入的探討。

第五是對大灣區的影響--隨着大灣區整體進一步融合,香港許多政策及基建項目也需要突破以往只關注特區內部影響的做法:SIA要同時兼顧對內循環及外循環會帶來哪些新增的成本和效益,以研究數據超前部署,推演如何能做到顧全大局,且互惠共贏。

藉VR大數據AI 優化評估速度

固然,某些官員當聽到要加多一重影響評估,難免會眉頭一皺,認為會拖慢施政進度;為此,筆者建議特區政府大膽引入「數碼影響評估」(Digital Impact Assessment,DIA)。

DIA的設計包含3方面:首先是研究如何利用虛擬及擴增實境(VR及AR)技術,再配合大數據和人工智能,以機器學習的方式加快各類影響評估的完成速度,而現時已有不少規劃顧問以數碼工具進行EIA和TIA;其次是研究現時政府採用的科技系統與系統之間,是否已達致最佳效能,從而利用升級去雲端科技之契機,優化政府整體架構與流程制度(見上周本欄提及NCS關於cloud optimization的倡議);最後是反向研究目前特區採取的人工智能運算及規劃方法,有否潛在制度性偏差(systemic bias),阻礙一國兩制的長遠發展。

上周三特區政府已恢復「前廳交流會」的安排,由政務司司長陳國基(圖中)率問責官員團隊與議員商討,有哪些緊急或須優先處理的政策措施。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論‧世情

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