將公務員團隊政治化 長遠損管治

評論 2015/07/28

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上星期,特首梁振英突然公布民政事務局局長曾德成及公務員事務局局長鄧國威離任,坊間對政府的公布手法及兩位局長的離任原因存有不少疑問,特別針對兩位局長的離任到底是請辭還是被免職,及其背後的「真正」原因。

重組內閣 新局長需公眾接受

即使兩位新局長已經就任,但輿論對「樂意現在退休」及「預計不到的家庭理由」的辭官理由並不受落,而坊間傳言的「真正」原因有二:一、特首梁振英為連任改組政府班子;二、前民政事務局局長未有做好青年工作,及前公務員事務局局長與公務員工會關係欠佳,又未能解決所謂的公務員「人心回歸」問題。

筆者認為,若離任的「真正」原因是為連任改組內閣班子,那問題其實非如坊間想像般嚴重。因為一個低民望政府,施政面對龐大阻力時,執政者可選擇解散國會重選或是重組內閣班子,試圖重新獲得民意授權扭轉劣勢,而執政者為尋求連任及方便施政,通常會於任內中期撤換民望差的成員,以免受其拖累,類似例子是希臘前財長在前陣子希臘是否接受歐洲債權人方案公投後,因為部分歐元國家財長對他有意見,結果希臘前財長為確保緊接的談判順利,突然宣布辭去財長一職。

由此看來,若我們討論撤換內閣班子,着眼點的關鍵應該在於人。最理想的結果是透過改組,把不受社會歡迎、政治負資產的官員免職,換上一個符合社會預期,公眾接受的人物。這即使未能立即替政府扭轉劣勢,亦能在政治層面上達到止血的效果。問題是,觀乎坊間對政府的新任命的反應,似乎負面多於正面,那麼這次撤換內閣班子,其實對低民望、施政處處面對掣肘的政府沒有好處,或許政府內部認為撤換內閣班子能讓特首更快捷地下達政策決定,但若新局長沒法發揮關鍵的作用,低民望及政治失血情況只會繼續下去。

若離任的「真正」原因是後者,那麼問題則是離任(不管請辭還是被免職),是否符合「問責」(Accountability)的政治精神。

問責制目的 確立公僕專業性

主要官員問責制的實施,目的就是把政治問責這個概念引入管治體制內,假如官員在政策制定或是個人操守上出現嚴重過失,遇到社會責難時,就必須負上其政治責任,甚至辭職下台。因此,我們應討論「未有做好青年工作」、「與公務員工會關係欠佳」,或「未能解決所謂的公務員人心回歸」等問題,是否政策制定或是個人操守上的嚴重過失?而社會對此是否有着很高期望,但相關局長無法回應社會訴求?

再者,筆者認為若撤換局長的目的牽涉到公務員,政府需小心拿捏箇中方寸。當討論問責制與問責精神時,大多以政治任命官員為主體,認為政治任命官員在專業領域或政治工作的經驗較多,而且對政策領域本身的政治敏感度,較長期搞行政管理和政策分析的公務員高。因此,社會對問責制的想像,一直偏重於對官員在政策制定或是個人操守上的問責。

這種想法,的確體現政治問責精神,無形中令政治任命官員的政策制定更貼近社會期望,回應社會訴求,卻忽略了推行問責制另一個目的,就是確立公務員行政的中立性和專業性。公務員以專業而豐富的公共行政經驗(因長期參與政策討論與執行,熟悉情況,包括現行政策空間、政策推行的困難、財政影響及相關政策制度配套要求等)協助問責官員,為問責官員提供意見,有利於保持政策連貫性。

勿貪執行之便 犧牲公僕中立

因此,若撤換局長的最終方向,是改變現行公務員的行政中立性,其實是非常危險的做法。政治化整個公務員團隊或許能帶來「由制定到執行」的一時之便,讓執政者的政策好像更直接、更有效地下達到執行層面,但箇中所犧牲的,就是不鼓勵公務員根據公共行政經驗,忠實向問責官員提供意見,對政府的管治長遠而言,負面影響更大。

主要官員問責制其中一個目的,就是讓公務員以專業而豐富的公共行政經驗,為問責官員提供意見。(資料圖片)

撰文 : 施家潤 新力量網絡研究員

欄名 : 新觀點新力量

機構 : 新力量網絡

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